• История -Публицистика -Психология -Религия -Тюркология -Фантастика -Поэзия -Юмор -Детям                 -Список авторов -Добавить книгу
  • Константин Пензев

    Хемингуэй. Эпиграфы для глав

    Мусульманские праздники

    Тайны татарского народа


  • Полный список авторов

  • Популярные авторы:
  • Абдулла Алиш
  • Абдрахман Абсалямов
  • Абрар Каримулин
  • Адель Кутуй
  • Амирхан Еники
  • Атилла Расих
  • Ахмет Дусайлы
  • Аяз Гилязов
  • Баки Урманче
  • Батулла
  • Вахит Имамов
  • Вахит Юныс
  • Габдулла Тукай
  • Галимжан Ибрагимов
  • Галимъян Гильманов
  • Гаяз Исхаки
  • Гумер Баширов
  • Гумер Тулумбай
  • Дердменд
  • Диас Валеев
  • Заки Зайнуллин
  • Заки Нури
  • Захид Махмуди
  • Захир Бигиев
  • Зульфат
  • Ибрагим Гази
  • Ибрагим Йосфи
  • Ибрагим Нуруллин
  • Ибрагим Салахов
  • Кави Нажми
  • Карим Тинчурин
  • Каюм Насыри
  • Кул Гали
  • Кул Шариф
  • Лев Гумилёв
  • Локман-Хаким Таналин
  • Лябиб Лерон
  • Магсум Хужин
  • Мажит Гафури
  • Марат Кабиров
  • Марс Шабаев
  • Миргазыян Юныс
  • Мирсай Амир
  • Мурад Аджи
  • Муса Джалиль
  • Мустай Карим
  • Мухаммат Магдиев
  • Наби Даули
  • Нажип Думави
  • Наки Исанбет
  • Ногмани
  • Нур Баян
  • Нурихан Фаттах
  • Нурулла Гариф
  • Олжас Сулейменов
  • Равиль Файзуллин
  • Разиль Валиев
  • Рамиль Гарифуллин
  • Рауль Мир-Хайдаров
  • Рафаэль Мустафин
  • Ренат Харис
  • Риза Бариев
  • Ризаэддин Фахретдин
  • Римзиль Валеев
  • Ринат Мухамадиев
  • Ркаил Зайдулла
  • Роберт Миннуллин
  • Рустем Кутуй
  • Сагит Сунчелей
  • Садри Джалал
  • Садри Максуди
  • Салих Баттал
  • Сибгат Хаким
  • Тухват Ченекай
  • Умми Камал
  • Файзерахман Хайбуллин
  • Фанис Яруллин
  • Фарит Яхин
  • Фатих Амирхан
  • Фатих Урманче
  • Фатых Хусни
  • Хабра Рахман
  • Хади Атласи
  • Хади Такташ
  • Хасан Сарьян
  • Хасан Туфан
  • Ходжа Насретдин
  • Шайхи Маннур
  • Шамиль Мингазов
  • Шамиль Усманов
  • Шариф Камал
  • Шаукат Галиев
  • Шихабетдин Марджани
  • Юсуф Баласагуни




  • Пугачева Гульсум Эдуардовна


    Родилась в 1972 году в г.Казани.
    В 1994 году закончила юридический факультет КГУ, в 1997 году защитила диссертацию в Российской Академии Государственной службы при Президенте РФ (г. Москва), на тему "Конституционно-правовой статус Республики Татарстан".
    Область научных интересов - конституционное право, федерализм.

    Имеет ряд публикаций:
    1. Учебное пособие “Основы конституционного права Республики Татарстан”, 1997 г. Казань. 6 п.л. В соавторстве.
    2. Федеративное устройство России и особенности договорно-правовых взаимоотношений органов государственной власти Республики Татарстан с федеральными органами. Сборник научных трудов ИСЭПН АНТ № 5, Казань, 1996. (0,2 п.л.)
    3. Проблемы налогового регулирования на региональном и федеральном уровне. Материалы Всероссийской научно-практической конференции “Реформирование экономики: финансово-кредитный аспект. Тезисы докладов, Казань, 1996. (0,5 п.л.)
    4. Законодательное регулирование привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Татарстан. Материалы региональной научно-практической конференции “Социально-экономические и политико-правовые аспекты становления рыночных отношений в РТ”, Казань, 1996. (0,3 п.л.)
    5. Договор РФ и РТ как подход к решению проблемы создания федеративного государства нового типа. Сборник научных трудов ИСЭПН АНТ № 9, Казань, 1997. (0,2 п.л.)
    6. Некоторые аспекты правового статуса Республики Татарстан. Сборник научных трудов ИСЭПН АНТ, 1997.
    7. Конституционное развитие Республики Татарстан (1920-1992гг.). Сборник научных трудов ИСЭПН АНТ № 13, Казань, 1998. (1 п.л.)
    8. Несоответствия между Конституцией РФ и Конституциями субъектов федерации: проблемы, пути решения. Выступление на региональной научной конференции “Институализация российского Волго-уральского региона: прошлое, настоящее, будущее”. Казань, 1998.
    9. Некоторые методы государственного регулирования (на примере законодательства о рынке ценных бумаг). Экономико-правовой вестник. Казань, 1998. №1-2, с.22.
    10. Конституции республик в системе российского федерализма. Социально-экономическая, политическая и правовая модель РТ: генезис и перспективы. Научные труды ИСЭПН АНТ, том XII,1998 г.
    11. Роль и место муниципалитетов в Канаде. Органы местного самоуправления: реальность и перспективы. Научные труды ИСЭПН АНТ, том XII,1999 г.
    12. Проблемы государственного регулирования экономики на уровне федерации и ее субъектов. Ученые записки Казанского государственного университета. Казань, 1999. с.90. В соавторстве.
    13. Межбюджетные отношения РФ и РТ на основе бюджетного Кодекса РФ. Экономико-правовой вестник. Казань, 1999. №3-4, с.77
    14. Основные вопросы межбюджетных вопросов между государственными органами власти РФ и Республики Татарстан. Выступление на международной конференции “Договор между Россией и Татарстаном, проблемы развития федерализма”, Казань, 1999.
    15. Конституция Республики Татарстан: прошлое и настоящее. (Коллективная монография), 6 п. л, Казань, 1999 г.
    16. Разновекторность социально-экономических интересов регионов РФ как основа коллизионного законотворчества. Выступление на научном семинаре “Влияние законотворчества субъектов России на процессы ее федерализации”. Казань,1999.
    17. Перспективы федерализма в России. // Этно. № 1, 2001. (в соавторстве с Абдрахмановым Р.Ф.).
    18. Вопросы собственности на недра в федеративном государстве. //Собственность и стратификация современного общества: региональные и национальные особенности. Материалы всероссийского “круглого стола”. Казань. 2001.

    Гульсум Пугачева

    Вопросы собственности на недра в федеративном государстве.

    После распада Советского Союза, первые два года, Россию захлестнула волна “cуверенизации”,имеющая под собой ряд объективных причин- одна из них- перераспределение собственности и экономических благ. Реализуя свое право на самоопределение, республики в составе РФ, приняли Декларации о государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик.

    Анализ Деклараций о государственном суверенитете показывает, что в правовых документах лишь двух республик из шестнадцати (Мордовской и Дагестанской) отсутствует термин “суверенитет”, две республики ( Татарстан и Чечено-Ингушская) не употребили в Декларации слова “в составе РФ”.

    В дальнейшем, республиками были приняты конституции, куда многие положения деклараций, особенно касающееся их государственно-правового статуса вошли без изменений. Практически во все принятые конституции вошло положение о том, что земля, недра, природные ресурсы и т.д. являются собственностью народов, проживающих на территории республик, то есть, фактически, произошло перераспределение собственности между федеральным центром и регионами. В конституциях устанавливалось верховенство субъектов РФ в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами (Татарстан, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Тюменская область). Так, например, если в 1990 году РТ контролировала 2% собственности на своей территории, то в 1993 году - 90%.

    Новые участники игры претендуют на часть экономической прибыли от заново определённых ценностей и когда речь идет о национальных республиках или о национальных автономиях -вполне закономерно встаёт вопрос: а о чьих, собственно говоря, ресурсах идёт речь ? Хотя эта общая проблема для всех государств, имеющих с регионами совместные полномочия, но практически всегда, наиболее остро стоит вопрос для полномочий, которые распределяют социо-политический контроль над природными ресурсами. Чьи эти ресурсы? Кто может и должен решать проблемы (в первую очередь экологические), связанные с этими ресурсами? Кто может иметь от их использования экономические выгоды? Эти вопросы прямо приводят к рассмотрению политики правового плюрализма.

    Как справедливо указывает К. фон Бенда-Бекманн,- если предполагать, имея в виду самые последние государственные законы, что государство владеет ресурсами, то включение местного населения (или общин) в сотрудничество и соуправление, а возможно даже и в раздел прибыли от этих ресурсов, может показаться достаточно великодушным отношением, соучастие само по себе здесь не столь очевидно. Протягивание руки правительства местному населению с целью организовать партнёрство и подвязаться в совместном управлении, кажется, предполагает милостивое просвещённое правительство, которое предлагает даже больше, чем того требует демократические принципы (1).

    Если, с другой стороны, за точку отсчёта принять то, что данные ресурсы юридически закреплены за негосударственными держателями (будь то права общины, группы, деревни или индивидуума) на основе обычного или народного права, то ситуация выглядит иначе. Внешний или снисходительный подход больше не самоочевиден, потому что объекты собственности принадлежат тем, кто проживает на данной территории. В данном случае речь идёт о правах коренных народов.

    Общеизвестно, что большую часть поступлений в федеральный бюджет обеспечивают ресурсодобывающие регионы. В среднем, 11 субъектов обеспечивают 66% поступлений в доходную часть федерального бюджета (2). При этом, эти регионы перечисляют в федеральный бюджет такие же налоги и отчисления как и все остальные, хотя добыча и освоение ресурсных и сырьевых запасов в течении многих десятков лет, не учитывающих ни особенностей проживания народов на этих территориях, ни их потребностей, ни уникального экологического равновесия этих территорий привело к экологической и, во-многих субъектах РФ к демографической катастрофе. 60% объектов нефтедобывающего комплекса являются объектами повышенного риска. Так, на территории Ханты-Мансийского автономного округа в 1996 г. произошло 3137 аварий, в 1997 г.-2964. Общий материальный ущерб от наиболее крупных аварий с разливом нефти в 1997 году составил 4359,9 млн. руб. (3).При этом, около 70% коренного населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, то есть находится за чертой бедности; доля коренных народов снизилась с 14,5 до 2,1% (4).

    В связи с вышесказанным не может не вызвать недоумения, проводимая центром политика в сфере бюджетных отношений.В соответствии со второй частью Налогового кодекса Российской Федерации и изменениями в отношениях между центром и субъектами федерации в сфере налогообложения, которые возникнут с января 2001 г., центр будет полностью забирать из регионов акцизы и налог на добавленную стоимость (НДС) - самые значительные и легко собираемые поступления, да и местные налоги будут попадать в бюджеты субъектов федерации только через федеральное казначейство. В федеральную казну будет уходить и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда - пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. При этом федеральный центр обязуется финансировать лишь некоторые социальные пособия, в том числе для ветеранов, инвалидов, чернобыльцев, детские пособия. В целом федеральная часть налоговых поступлений будет составлять 70 процентов, а региональная - только 30.

    По мнению большинства депутатов представительных органов субъектов федерации, бюджет-2001 противоречит Бюджетному кодексу, федеральной Конституции, и по сути, превращает Россию в унитарное государство. В соответствии с Конституцией РФ, (п. “и” ч. 1 ст. 72), согласно Бюджетному кодексу, доля регионов должна устанавливаться на уровне не менее половины от суммы консолидированного бюджета России. В конечном счете, по мнению специалистов, проект федерального бюджета 2001 г. касается не столько экономики, сколько отражает новые политические пристрастия федерального центра.

    К сожалению, российскими политиками совершенно не учитывается богатейший международный правовой опыт, накопленный в этой области. Большой интерес в плане разграничения полномочий в сфере природопользования накоплен во многих странах, но наиболее интересным представляется опыт Канады, так как подобно России эта страна имеет федеративную форму территориального устройства, коренное население, на местах проживания которых ведется добыча природных ресурсов.

    Статьи 91-95 Конституционного Акта (Конституции) Канады 1867 года предусматривают разграничение предметов ведения федеральных и провинциальных органов власти. В соответствии с этими статьями как к федеральному, так и провинциальному уровню отнесен, достаточно большой объем полномочий.

    К полномочиям провинций относятся:

    1)Прямое налогообложение (ст.92(2)).В соответствии с этой статьей провинции осуществляют "прямое налогообложение в пределах их территорий в целях сбора денежных поступлений в казну провинции с дальнейшим их использованием на провинциальные нужды". Поскольку природные ресурсы в соответствии с Конституцией Канады целиком и полностью находятся в юрисдикции провинций, последние имеют исключительное право осуществлять их налогообложение. Попытки федерального правительства несколько ограничить права провинций в этой области путем введения Национальной экономической программы потерпели неудачу. Исключение составляют природные ресурсы Северных территорий, которые находятся в собственности федерального правительства (5).

    2) Управление землями, находящимися в собственности государства, и их продажа (ст.92(5)),

    Согласно этой статьи, государственные земли или земли короны вместе с природными ресурсами в пределах территории той или иной провинции являются ее собственностью, а провинция вправе распоряжаться или удерживать в своем владении, продавать, сдавать в аренду или предоставлять лицензию на пользование ими по своему усмотрению.

    Собственность провинций на природные ресурсы, находящиеся в пределах их границ, в сочетании с установкой, что наносимый загрязнением окружающей средой вред, подпадет под юрисдикцию гражданских, а не уголовных правонарушений, обеспечивает провинциям сильную законодательную базу для контроля над территорией, водами, а также загрязнением воздуха. Через собственность на провинциальные земли и природные ресурсы, включая леса и гидроэнергию, провинции определяют, каким образом будет осуществляться управление, развитие и/или охрана природных ресурсов.

    Наличие существенных полномочий у провинций подтверждаются характерным примером, который произошел в конце 70х годов. Провинции Ньюфаундленд и Новая Шотландия заявили о своих полномочиях самостоятельно распоряжаться оффшорными ресурсами нефти и газа (по канадскому законодательству в оффшорной зоне федеральное правительство несет ответственность за пользование природными ресурсами). Федеральное правительство было вынуждено подписать политическое Соглашение по оффшорной зоне с Правительством Ньюфаундленд и Лабрадора в 1985г. и с Правительством провинция Новая Шотландия в 1986г., в соответствии с которыми оба уровня власти последовательно приняли "зеркальные" законодательные акты. В настоящее время правительства обоих уровней реализуют свои полномочия на пользование оффшорными ресурсами. Федеральное правительство не может принять новые законы или внести поправки в существующие законы без согласия провинциального правительства и наоборот(6).

    Хочется надеяться на то, что в ближайшем будущем, с учетом мирового опыта и мнения регионов-доноров, ситуация переломится в лучшую сторону. В противном случае, речь может идти об экологической и демографической катастрофе.

    1. К. фон Бенда-Бекманн, Ф. фон Бенда-Бекманн. Общинные права на землю: освобождение или косвенное управление. //Обычное право или правовой плюрализм. М.1999., с.96.

    2. Л.Б. Вардомский. Проблемы внешней открытости регионов в контексте развития российской экономики. //Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России. М., с. 22.

    3. В.М. Куриков. Коренные малочисленные народы Севера и промышленное освоение. //Обычное право и правовой плюрализм., с.107.

    4. Там же, с. 107.

    5. Л.Н. Лыкова. Налогообложение и распределение налоговых полномочий между провинциальными и федеральным уровнями государственной власти. // Бюджетный федерализм. Российско-Канадский проект "Федерализм в сотрудничестве". М. 1995г., с.24.

    6. М. Шеппард. Совместное федерально-провинциальное управление оффшорными ресурсами нефти и газа в Восточной Канаде. Там же, с.27.



    Абдрахманов Рафик, Гульсум Пугачева.

    Перспективы федерализма в России.

    Вопросы государственного устройства России являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую и социальную стабильность. Начиная новый этап реформ, Президент РФ Владимир Путин объяснял их необходимость тем, что неэффективность экономических реформ в России во многом связана с нерешенностью вопроса государственного устройства, политической нестабильностью, несоответствием регионального законодательства федеральному. Поэтому главной задачей современного этапа реформирования в России он провозгласил - укрепление вертикали государственной власти. Инициативы Президента РФ Владимира Путина по реформированию государственного устройства, причем, реформирования - с преобладанием унитаристских начал, поставили страну в условия, когда вновь стал неопределенным вопрос о перспективах федерализма в России.

    С 1990 года основные политические споры в обществе идут вокруг вопроса унитарного или федеративного устройства России, особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей и краев в качестве равноправных субъектов федерации, перспектив так называемой “губернизации”, полномочий Центра, этнической составляющей государственного устройства, бюджетного федерализма и т.д. В настоящее время, к этим дискуссиям добавились проблемы, связанные с попыткой Центра пересмотреть конституционно-правовой статус национально-государственных образований, в одностороннем порядке провести ревизию двусторонних Договоров, заключенных с 1994 года между федеральным центром и субъектами федерации.

    Декларация о государственном суверенитете РФ 1990 года провозгласила право наций на самоопределение. В этом же году практически все национально-государственные образования РФ приняли Декларации о государственном суверенитете. В Декларации РТ “О государственном суверенитете”, в частности, провозглашалось следующее:

    Верховный Совет Татарской Автономной Советской Социалистической Республики, сознавая историческую ответственность за судьбу многонационального народа республики; свидетельствуя уважение к суверенным правам всех народов, населяющих Российскую Федерацию и Союз Советских Социалистических Республик; отмечая несоответствие статуса автономной республики интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа; реализуя неотъемлемое право татарской нации, всего народа республики на самоопределение; стремясь создать демократическое правовое государство,

    1. Провозглашает государственный суверенитет Татарии и преобразует ее в Татарскую Советскую Социалистическую Республику - Республику Татарстан.

    2. Земля, ее недра, природные богатства и другие ресурсы на территории Татарской ССР являются исключительной собственностью ее народа.

    3. Татарская ССР гарантирует всем проживающим на ее территории гражданам независимо от их национальности, социального происхождения, вероисповедания, политических убеждений, других различий равные права и свободы человека. В Татарской ССР гарантируется равноправное функционирование татарского и русского языков в качестве государственных, сохранение и развитие языков других национальностей.....

    5. Настоящая Декларация является основой для разработки Конституции Татарской ССР, развития законодательства Татарской ССР, участия Татарской ССР в подготовке и заключении Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками, вынесения наиболее важных вопросов государственного строительства Татарской ССР и ее отношений с Союзом ССР, РСФСР и другими республиками на обсуждение ее народа....”

    Общероссийское значение данной Декларации состояло в том, что, во-первых, она заложила правовую основу для самостоятельности Татарстана как суверенного государства, что означало переустройство федеративных отношений внутри России на началах подлинного равноправия и добровольности; во-вторых, она изменила форму национальной государственности: вместо статуса автономной республики, Татарстан приобрел статус союзной суверенной республики. К сказанному надо добавить, что в Декларации отсутствовала ссылка на принадлежность Татарстана к Российской Федерации. На основе принятой Декларации был разработан проект Конституции РТ.

    6 ноября 1992 г. на сессии Верховного Совета постатейно была принята Конституция РТ, где в ст. 1 провозглашалось, что “РТ - суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики”. Изменение статуса республики основывалось на “Декларации о государственном суверенитете ТССР”, результатах референдума от 21 марта 1992 г., где 61,4% избирателей, принявших участие в голосовании высказались за новый статус Татарстана. Одной из особенностей Конституции РТ является то, что в ее тексте не указывается на верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства. В частности, в статье 59 закрепляется, что “Республики Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”; а статья 61 фиксирует, что “Республики Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией-Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения”.

    Эти события были восприняты федеральным центром как проявление сепаратизма - реальное самоопределение республик вызвало его противодействие. В то же время, следует отметить, что республики в своих действиях основывались на международно признанных документах. В частности, принцип самоопределения народа зафиксирован в ряде норм международного права, из которых наиболее важным является “Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах” от 19.12.1966.1 В ст. 1 этого пакта указывается, что “все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие.” Это право, как один из основополагающих принципов государственности, было также закреплено в Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.06.19902, в ст. 4 которой устанавливается, что суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей, в том числе - для обеспечения каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. Тем не менее, вскоре после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РТ отношения с государственными органами Российской Федерацией приобрели характер институционального конфликта; они еще более обострились после принятия Конституции РТ. Между органами государственной власти России и РТ возникли разногласия в подходах к формированию федерации. Представители Татарстана исходили из того, что Россия еще не стала подлинной федерацией и разграничение компетенции должно осуществляться снизу вверх: каждая республика определяет те полномочия, которые она передает центру. Диаметрально противоположной точки зрения придерживались представители Российской Федерации, считая, что полномочия республикам должны передаваться по остаточному принципу, т.е. в ведении субъектов федерации должны находиться те полномочия, которые остались конституционно незакрепленными за органами государственной власти Российской Федерации.

    В результате подобных разногласий Татарстан (как и Чечня) не поставил подпись под Федеративным договором, который был подписан между федеральным центром и субъектами федерации 31 марта 1992 г. Хотя подписание Федеративного Договора несколько смягчило ситуацию, однако этот Договор не стал документом, учреждающим Федерацию. Во-первых, его не подписали две республики -Чечено-Ингушетия и Татарстан; во-вторых, он был всего лишь соглашением между Центром и регионами о разделе полномочий; в-третьих, центр не выработал механизма реализации Федеративного Договора. В силу этих причин Федеративный Договор перестал работать как юридический и политический документ. В настоящее время он существует лишь номинально.

    Конституция РФ 1993 г. не сняла существовавшее напряжение, отчасти из-за того, что составлялась без учета уже существовавших конституций и уставов республик и других субъектов федерации. После принятия Конституции РФ, Центр попытался перевести отношения в “жесткий” режим, что привело к затяжной войне в Чечне и длительной конфронтации с рядом субъектов федерации. Например, Татарстан только после подписания двустороннего Договора от 15.02.94 г. направил своих представителей в Федеральное Собрание - верхнюю палату парламента РФ. Видимо, не будет преувеличением сказать, что этот Договор представлял собой пример удачного разрешения конфликта между РФ и одним из ее субъектов. На его основе был заключен ряд межправительственных соглашений, в том числе: по вопросам собственности, о бюджетных взаимоотношениях, внешнеэкономических связях, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимической переработки и др. Кроме того, подписанием двустороннего Договора РФ и РТ был создан прецедент для заключения аналогичных договоров между Российской Федерацией и другими субъектами федерации. Отличительной особенностью этого договора явилось то, что он четко закрепил полномочия, которые передаются от центра республике, значительно увеличивая их правоспособность по сравнению с Конституцией РФ 1993 г. В то же время, следует отметить, что в Договоре РФ и РТ , в отличие от татарстанской конституции, отсутствуют понятия “суверенное государство”, “субъект международного права”, “ассоциированное с РФ”. Согласно двустороннему Договору, Татарстан объединен с Россией. Тем самым, и федеральный центр и Республика Татарстан, проявили политическую волю и готовность к взаимным уступкам и компромиссу.

    В настоящее время, и Договор РФ и РТ, и федеральная Конституция подвергаются нападкам с самых различных сторон и по разному поводу. Внесение изменений в Конституцию неизбежны и они могут пойти по разным направлениям. “Федеративная” составляющая внесения изменений в Конституцию РФ станет одной из ключевых и наиболее острых проблем. Уже сегодня активно дискутируется вопрос приведения конституций и уставов субъектов федерации в соответствие с Конституцией РФ. В этом плане существуют различные тенденции. Если многие субъекты федерации постепенно вносят изменения в свое законодательство, то Татарстан считает, что изменения должны вноситься одновременно как в Конституцию РФ, так и в Конституции республик, а унификация законодательства в России должна проходить с учетом политических реалий. Существует также проблема выработки процедуры внесения возможных изменений в Конституцию РФ.

    Несмотря на то, что Договоры как бы компенсируют отсутствие учредительного документа Федерации, создают стабильность благодаря взаимному согласованию интересов Центра и регионов, с 1994 года и по настоящее время, вокруг договорных отношений также идут жаркие споры. Одни считают договоры опасными для целостности России и предлагают их денонсировать; другие, наоборот, возлагают на них основную надежду на пути формирования подлинной федерации (Татарстан, Башкортостан); ряд субъектов предлагают вернуться к Федеративному Договору. Государственная Дума, настроенная достаточно агрессивно по отношению к договорному процессу, пытается направить процесс федерализации в русло централизации государственных структур. В Администрации Президента РФ также настроены негативно к договорной практике.

    Таким образом, победа В. Путина не сняла, а только обострила идеологическое противостояние “унитаристов” и “федералистов”. Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что в условиях России такие понятия как демократизация и федерализация неразрывно связаны между собой, поэтому борьба за федерализацию есть одновременно и отстаивание демократических принципов в государственном устройстве. Отсутствие стратегии федерализации России, решение проблем, возникающих в ходе реформирования российской государственности методом “проб и ошибок”, скорее всего, приведет к новым конфликтам между Центром и регионами. Стабильность России в будущем будет напрямую зависеть от урегулированности отношений регионов и центра, гарантии прав всех этносов, населяющих РФ, последовательности федерализации и демократизации государства. Однако, в настоящее время, Россия стоит на пороге нового этапа противостояния Центра с регионами, связанного с попыткой центра унифицировать статус всех субъектов. Федеральный центр практически не учитывает, и похоже даже не желает учитывать все многообразие этнических, исторических, экономических, географических особенностей субъектов федерации, расположенных в одиннадцати часовых поясах евразийского пространства. Не может эффективно работать унифицированное региональное законодательство, одинаковое для г. Москвы, Дагестана (да и всего Кавказа в целом) или Ханты-Мансийского автономного округа.

    Например, как отмечает социолог Энвер Кисриев, “Закон “О выборах в Народное собрание Республики Дагестан” предоставляет республиканской избирательной комиссии право устанавливать т.н. "национальные избирательные округа", т.е округа, в которых могут выдвигаться кандидатами в депутаты только представители одной, определенной избиркомом, национальности. Это нововведение проверено избирательной практикой нескольких последних лет. Основная цель столь оригинальной избирательной системы в том, чтобы разрешить две задачи: предотвратить в территориальных избирательных округах с национально смешанным населением резкую межэтническую конфронтацию, которая неизбежно будет спровоцирована самим ходом предвыборной борьбы кандидатов различной национальности, и обеспечить пропорциональное (соответственно их численности в населении Дагестана) представительство в парламенте основных этнических групп Дагестана. ... это (в порядке убывания их численности) аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, русские, лакцы, табасаранцы, азербайджанцы, чеченцы, ногайцы, рутульцы, агульцы, цахурцы и таты”3 (вместе они составляют около 99 % населения республики - Р.А., Г.П.). В соответствии с этим законом, на парламентских выборах 1999 г. в республике из 121 округов было образовано 66 “национальных избирательных округов” (в этнически смешанных районах) и 55 - территориальных (в этнически однородных районах); в последних, представитель любой этнической группы мог быть кандидатом в депутаты. При этом, в этнически однородных районах, где абсолютно доминирует определенная этническая группа, реальная борьба за депутатский мандат шла между представителями именно этого этноса; соответственно, предвыборная борьба не превращалась в межэтническую. В “национальных избирательных округах” электорат никак не подразделялся по этническому признаку, но все население избирательного округа голосовало за кандидатов в депутаты из представителей одной определенной этнической группы; округа закреплялись за определенной этнической группой с целью достижения пропорционального представительства в парламенте всех этнических групп. По мнению Э.Кисриева, да и других экспертов, изучающих этнополитичесие процессы в Дагестане, при такой организации избирательных округов перед электоратом обоих типов округов не стояло проблемы этнически мотивированного выбора, поскольку выбор всегда ограничивался рамками одного этноса4. Следует отметить, что подобный опыт создания избирательных округов по этническому принципу не уникален. Например, по этническому признаку создаются избирательные округа в Сингапуре и Фиджи.5 В то же время, невозможно представить себе создание подобных округов, например, в г. Москве с ее не меньшим этническим многообразием. Видимо, подобное своеобразие избирательного закона в Дагестане неизбежно в условиях трансформации общества с превалированием элементов традиционной культуры. Это, так сказать, неизбежное зло с точки зрения демократических принципов - плата за этнический мир в этом столь взрывоопасном регионе. Можно спросить - не слишком ли высокая цена ?

    Видимо, не будет преувеличением сказать, что природа России и ее главная особенность как государства связана прежде всего с ее полиэтничностью, с проживанием на ее территории многих народов, которые являются коренными. Однако, в России по прежнему нет эффективных механизмов учета интересов этнических меньшинств на федеральном уровне. В СМИ республик идеологи национального движения приводят примеры нарушений пропорционального этнического представительства в органах власти федерального центра, прежде всего, что касается представительства нерусских народов в законодательных и исполнительных органах власти. Они обращают внимание на то, что Конституция РФ начинается словами: “Мы, многонациональный народ Российской Федерации” и, при этом, на федеральном уровне не предлагается никаких механизмов реализации прав нерусских народов. Отсутствие механизма институционального представительства этнических интересов особенно негативно сказывается на положении национальных групп, не имеющих собственной национальной государственности, а также на тех, которые живут вне пределов своих национально-государственных образований. Например, интересы 1/4 части семимиллионного татарского этноса представлены хотя бы в органах власти Татарстана, но национально-культурные запросы остальной части татар - 75%, практически никак не представлены в органах власти федерального уровня. Парламент РФ не имеет эффективного механизма, процедур учета интересов меньшинств. Причем выборы в Госдуму показывают, что число нерусских депутатов сокращается. Если даже все депутаты-”националы” будут голосовать как один, то и в этом случае у них нет никаких шансов провести законопроекты, отвечающие интересам каких-либо из более чем 100 народов России или хотя бы заблокировать решения русского механического большинства.

    Конечно, представительство интересов всех этнических групп -это проблема не только федерального центра, но и региональных властей. Например, очень остро обсуждается проблема непропорционального представительства нетатарского населения в высших органах власти и управления республики. Этот перекос в кадровой политике уходит корнями в советское прошлое Татарстана, где начиная с 1960-х гг. активно формировалась национальная партийно-советская номенклатура. К концу 1980-х гг. в республике удельный вес татар среди руководителей предприятий и организаций составлял 64,1%, а среди номенклатуры обкома КПСС - 56,7%. С 1960 года руководство обкомом в Татарстане перешло в руки татар. В текущем десятилетии, по разным данным, более 70% политической элиты республики составляют татары6. Такое нарушение пропорционального представительства в органах власти республики, вызывает беспокойство и критику со стороны русскоязычной части населения.

    Высказывания высших должностных лиц республики свидетельствуют, что руководство с пониманием относится к данной проблеме и признает необходимость совершенствования кадровой политики. Однако приводятся контрдоводы: представители нерусских народов, в том числе татары, занимающие второе место по численности в населении РФ, не представлены адекватно в кадровом корпусе высших государственных служащих федеральных органов — аппарате президента РФ, правительстве, генералитете и т.п. Не осталось без внимания идеологов татарского национального движения и то обстоятельство, что патриарх Алексий II поставлен на шестое место в Государственном протоколе, тогда как муфтия вообще посчитали не нужным включить в список, хотя известно, что 18% верующих россиян являются мусульманами. В том же контексте рассматривают и высказывания руководителей федеральных органов власти. Например, цитировавшиеся председателем Совета Федерации Е. Строевым слова известного мыслителя В. Соловьева - “Россия создалась благодаря тому, что на огромных просторах была одна религия” - воспринято не как частное мнение, а в качестве составной части хотя и не провозглашенной, но действующей национальной политики в РФ.7

    Между тем, в России, наряду с православным населением проживает около 20 млн. мусульман, что непосредственно влияет на политические процессы. Это тем более существенно, что мусульманское население растет быстрее, чем православное и через 20-30 лет в ряде регионов страны его численность будет составлять, по крайней мере, половину жителей. Это повлияет на характер отношений Центра и регионов. Хотя, при этом, не следует забывать, что не имеет особого значения количественный состав нерусских народов — война в Чечне показала, что даже небольшой народ может создать большие проблемы. Как следствие всего вышеперечисленного, недовольство русскоязычной части населения республик национальной политикой республиканских элит, с одной стороны, и неприятие “титульными этносами” национальной политики на федеральном уровне с другой, явно не способствует взаимной солидарности этнических сообществ в РФ.

    Этническая компонента федерализации России включает и такое новое и пока еще недостаточно осмысленное явление как национально-культурные автономии, которые объединяют дисперсно проживающие народы. Сейчас происходит формирование Советов национально-культурных автономий на местах и в масштабах Федерации, установление их отношений с местными и федеральными органами власти, координация деятельности с титульными республиками. Создана Ассамблея народов России (хотя ее потенциал, к сожалению, задействован далеко не в полной мере). Весь этот комплекс проблем может оказать свое влияние на процесс федерализации и требует самого тщательного анализа и прогноза.

    Кроме того, на процесс федерализации РФ оказывает влияние возникновение в начале 90-х годов новых самостоятельных субъектов федерации - областей и краев. Если в начале 1990-х гг. в качестве субъектов выступали только республики, то сегодня - после проведения выборов губернаторов, создания региональных законодательных и исполнительных органов, подписания более 40 договоров с федеральным Центром, приходится считаться с мнением более широкого круга агентов на политической арене. Однако, к недостатку этого процесса следует отнести то, что многие возникшие субъекты оказались экономически весьма слабыми, поскольку в свое время они были созданы искусственно без учета эконом-географических факторов, например, Липецкая область, Еврейская автономная область.

    Россия обладает своеобразием, которое не позволяет проводить прямые аналогии с какой-либо федерацией в мире. Ни американская, ни швейцарская, ни германская модель не могут быть целиком перенесены на почву России. Не имеющим аналогов в мире является сам способ трансформации России из унитарного государства в реальную федерацию. Исторические и политические традиции страны требуют поиска собственного пути оптимального государственного устройства. Природа России и ее особенности, влияющие на формирование модели федерализма связаны, прежде всего, с ее полиэтничностью, масштабами территории, экономическим, климатическим и географическим разнообразием регионов. Поэтому при исследовании перспектив федерализма в России следует учитывать, в первую очередь, пусть и небольшой опыт российского федерализма - поскольку это уже область не теоретического, а практического знания. С другой стороны, существуют общие для всех федеративных государств проблемы: распределение налогов между различными уровнями власти, формирование судебной системы и силовых структур, международная деятельность субъектов федерации, способы и формы представительства интересов регионов на федеральном уровне, реализация принципа субсидиарности, механизмы защиты прав нацменьшинств и т.д. Международный опыт содержит разные способы решения этих инвариантных проблем федерализма, примеры трансформации унитарных государств в федеративные - Бельгия, Испания, в которых имеются сходные проблемы, связанные с перераспределением полномочий. К сожалению, у большей части российских политиков, принимающих решения на федеральном уровне этот опыт остается невостребованным.

    C учетом мирового опыта, все страны с федеративным государственным устройством можно условно разделить на:

    а) федерации с устоявшимися правовыми и политическими традициями, в которых отношения между центром и субъектами федерации остаются стабильными, и скорее всего, в ближайшее время не претерпят существенных изменений (США, Германия, Швейцария);

    б) государства, или только переходящие на федеративные начала и набирающие опыт в ходе своего становления (Бельгия, Испания), или федеративные государства, в которых отношения между центром и субъектами федерации находятся в процессе трансформации (Канада).

    Представляется, что для российских исследователей имеют интерес оба типа федерации.

    Реформирование государственного устройства Испании, начиная с середины 1970-х является одним из наиболее радикальных примеров трансформации унитарного государства в фактически федеративное (хотя формально Испания остается унитарной). В настоящее время, в Испании накоплен немалый опыт решения спорных вопросов между центром и регионами с помощью создания согласительных комиссий и выработки компромиссных решений. Например, переговоры вокруг перехода к демократизации в середине 1970-х привели к признанию региональной автономии вообще, и к признанию особого статуса для исторических общин в Каталонии и в Стране Басков, в частности. Результатом этого становится, начиная с 1978 г., осуществляемая децентрализация власти от Центра к регионам, особенно к двум историческим общинам. Семнадцать автономных регионов Испании (которые включают в общем пятьдесят провинций), сейчас имеют шесть равноправных государственных языков и большую ответственность за внутреннюю политику.

    Большой интерес в плане разграничения полномочий в сфере природопользования накоплен во многих странах, но наиболее интересным представляется опыт Канады, так как подобно России в этой стране на местах проживания коренного населения ведется добыча природных ресурсов. Статьи 91-95 Конституционного Акта (Конституции) Канады 1867 года предусматривают разграничение предметов ведения федеральных и провинциальных органов власти. В соответствии с этими статьями как к федеральному, так и провинциальному уровню отнесен, достаточно большой объем полномочий. К полномочиям провинций относятся:

    1) Прямое налогообложение (ст.92(2)). В соответствии с этой статьей провинции осуществляют "прямое налогообложение в пределах их территорий в целях сбора денежных поступлений в казну провинции с дальнейшим их использованием на провинциальные нужды". Поскольку природные ресурсы в соответствии с Конституцией Канады целиком и полностью находятся в юрисдикции провинций, последние имеют исключительное право осуществлять их налогообложение. Попытки федерального правительства несколько ограничить права провинций в этой области путем введения Национальной экономической программы потерпели неудачу. Исключение составляют природные ресурсы Северных территорий, которые находятся в собственности федерального правительства.8

    2) Управление землями, находящимися в собственности государства, и их продажа (ст.92(5)). Согласно этой статьи, государственные земли или земли короны вместе с природными ресурсами в пределах территории той или иной провинции являются ее собственностью, а провинция вправе распоряжаться или удерживать в своем владении, продавать, сдавать в аренду иди предоставлять лицензию на пользование ими по своему усмотрению.

    Собственность провинций на природные ресурсы, находящиеся в пределах их границ, в сочетании с установкой, что наносимый загрязнением окружающей средой вред, подпадет под юрисдикцию гражданских, а не уголовных правонарушений, обеспечивает провинциям сильную законодательную базу для контроля над территорией, водами, а также загрязнением воздуха. Через собственность на провинциальные земли и природные ресурсы, включая леса и гидроэнергию, провинции определяют, каким образом будет осуществляться управление, развитие и/или охрана природных ресурсов.

    Наличие существенных полномочий у провинций подтверждаются характерным примером, который произошел в конце 70-х годов. Провинции Ньюфаундленд и Новая Шотландия заявили о своих полномочиях самостоятельно распоряжаться оффшорными ресурсами нефти и газа (по канадскому законодательству в оффшорной зоне федеральное правительство несет ответственность за пользование природными ресурсами). Федеральное правительство было вынуждено подписать политическое Соглашение по оффшорной зоне с Правительством Ньюфаундленд и Лабрадора в 1985 г. и с Правительством провинция Новая Шотландия в 1981г., в соответствии с которыми оба уровня власти последовательно приняли "зеркальные" законодательные акты. В настоящее время правительства обоих уровней реализуют свои полномочия на пользование оффшорными ресурсами. Федеральное правительство не может принять новые законы или внести поправки в существующие законы без согласия провинциального правительства и наоборот.9

    Кроме того, примеры Канады и Бельгии показывают, насколько серьезным может быть влияние этнических общин на государственное устройство; Германия демонстрирует удачный пример “горизонтального и вертикального выравнивания” экономического уровня субъектов федерации без нанесения ущерба экономике субъектов - доноров; США имеют богатый и интересный опыт функционирования судебной системы в каждом штате; в Швейцарии три языка имеют статус государственных.

    С учетом международного опыта, для федерального центра в РФ было бы разумно децентрализовать управление, сосредоточившись на исполнении оптимального количества полномочий (финансы, оборона, таможня и охрана границ, внешняя политика), отдав остальные функции вместе с финансовым обеспечением на исполнение субъектам. Одновременно Центру следовало бы сократить аппарат управления и предложить участвовать регионам в выполнении общефедеральных программ в различных сферах жизни (экономика, образование, культура и т.д.) на добровольной основе. К сожалению, в настоящее время мы наблюдаем как раз обратный процесс. В то время, как справедливо замечает американский специалист по федерализму Дона Бари, асимметрия - общая и возрастающая особенность демократических федераций, особенно тех, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особые положения и права в культурных, языковых, политических и экономических сферах. Кроме того, даже унитарные государства передают все больше полномочий на уровень регионов и предоставили им асимметричные права. Глобализация и широкие общественные изменения делают централизованные государства все менее способными справляться с запросами экономического, социального и культурного развития. Ответом на это должна стать децентрализация и перераспределение власти между центральным правительством и правительствами регионов.10

    В свое время, нежелание руководителей СССР осуществить разумную децентрализацию государственного управления привело к распаду Союза. Нынешнее руководство России, похоже, повторяет старые ошибки. Ряд республик не хотят отказываться от государственного суверенитета, закрепленного в своих конституциях, и тех полномочий, которые они получили в результате заключения Договора с федеральным центром. Особенно на этом настаивают те республики, которые сумели эффективно распорядиться своей самостоятельностью, на деле доказав, что взятые полномочия - это не только права, но и большая ответственность и обязанности. Таким образом, после десятилетия реформ - как и перед их началом - остаются неясными перспективы развития государственности России. Если исходить из реальной политической ситуации, то в развитии России нельзя исключать ни одного из возможных вариантов государственного устройства, т.е. возврата к империи, продолжения федерализации и децентрализации государственной системы, перехода в какое-то аморфное (“конфедеративное”) состояние и даже начала процесса распада. Поскольку существуют свои причины и политические силы для любого из этих сценариев развития событий, необходима оценка вероятности реализации всех трех сценариев.

    Например, вероятность возврата к унитарному государству возросла в свете последних инициатив Президента РФ В. Путина. Хотя в своих программных выступлениях В. Путин заявляет о продолжении процессов демократизации и построения гражданского общества в России, приверженности федеративным принципам в государственном устройстве, практика дает основания усомниться в сказанном. Например, изменение принципов формирования Совета Федерации - без глав субъектов федерации, наделение Президента РФ широкими полномочиями в отношении органов власти субъектов федерации - вплоть до снятия с должности глав регионов и роспуска их представительных органов власти, пересмотр в одностороннем порядке экономических соглашений между центром и регионами, формирование бюджета фактически унитарного государства следует рассматривать, на наш взгляд, как отступление от федеративных принципов. Причем, исполнение этого сценария будет связано с установлением авторитарного режима, т.е. это в целом антидемократическая тенденция. Сторонниками такого направления являются многие партии и движения крайне правого и левого толка. В определенных условиях большинство российских политических сил будет поддерживать возврат к унитаристскому государству или же сохранять нейтралитет. Трудность реализации этого сценария связана, прежде всего, с противодействием регионов тенденциям унитаризации. “Синдром Чечни” будет сдерживать Центр от применения силы к субъектам федерации.

    В настоящее время не следует исключать и вероятность превращения России в конфедерацию. Так, с целью административного обеспечения верховенства федеральных законов создано семь федеральных округов. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе возложены функции контроля за исполнением федеральных законов; координации деятельности федеральных органов в федеральных округах; анализа деятельности правоохранительных органов; организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и др. Укрепление федеральных округов в качестве субъектов федерации ряд исследователей рассматривают как шаг в направлении конфедерации, хотя следует отметить непоследовательность центра в отношении определения перспектив этих новых структур в государственном устройстве РФ. Их реальная роль в политической жизни страны пока стоит под большим вопросом.

    Наиболее благоприятным для развития страны является продолжение федерализации России, но в этом случае потребуется проявление большой политической воли и способности идти на компромисс - как со стороны федерального центра, так и субъектов федерации, а также других акторов политического процесса.

    Реализация этих сценариев зависит от нескольких факторов. Прежде всего, это способность Центра сохранять экономическую, финансовую стабильность. Из существующих регионов страны активно выступает за отделение от России только часть достаточно влиятельных политических сил в Чечне, которая до сих пор, во многом, находится вне правового и политического пространства России. Остальные субъекты о создании своего независимого суверенного государства как цели не заявляли.

    Конечно, эти сценарии не равновероятны. Пока, несмотря на отмеченные выше процессы, Центр подчеркивает свою приверженность федеративному пути развития России. Но сам федеративный путь не является однозначно детерминированным. При этом, вариант возврата к унитарному государству сопоставим по своим последствиям с самораспадом государства. Не лучшим представляется и вариант федерализма с нивелировкой статусов субъектов федерации. Поэтому для России наиболее предпочтительной моделью могла бы быть форма асимметричной федерации, учитывающей все многообразие страны.

    1 ВВС СССР., 1976. № 17. XE "ВВС СССР, 1976, 1 17." - с. 291
    2 ВВС РСФСР, 1990. № 2. XE "ВВС СССР, 1990, №2." - с. 22.
    3 Кисриев Э. Парламентские выборы и итоги референдума //Сеть этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. Бюллетень № 24 март-апрель 1999. С. 37
    4 Там же. С. 38.
    5 Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. М. 2000. С. 367.
    6 Фарукшин М.Х. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации //Полис. 1994 № 6, с. 67—79.
    7 Рафаэль Хаким. Россия и Татарстан: у исторического перекрестка (продолжение) //Панорама—Форум 1997 № 11, с. 30—49.
    8 Лыкова Л.Н. Налогообложение и распределение налоговых полномочий между провинциальными и федеральным уровнями государственной власти. //Бюджетный федерализм. Российско-Канадский проект "Федерализм в сотрудничестве". М. 1995г., с.24.
    9 Шеппард М. Совместное федерально-провинциальное управление оффшорными ресурсами нефти и газа в Восточной Канаде. Там же, с.27.
    10 Donna Bahry. Rethinking Asymmetrical Federalism. Р. 1. http://federalmcart.ksu.ru/conference/konfer1/bari_eng.htm
    Гульсум Пугачева, Пугачева Гульсум Эдуардовна
    теги: Пугачева Гульсум Эдуардовна, старший научный сотрудник ИСЭПН Академии наук Татарстана, кандидат юридических наук.
  • Гульсум Пугачева:




  • ← назад   ↑ наверх